我国村民自治存在的问题与对策探讨
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我国村民自治存在的问题与对策探讨
【内容提要】村民自治的健康发展，亟待解决以下六个问
题：大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题；理
顺乡村关系，解决“过度自治化”和“附属行政化”问题；理顺
村党组织与村民自治组织的关系，解决基层党组织不适当地干预
村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题；深入开展村民
自治示范活动，解决村民自治缺少经验和各地工作不平衡问题；
大力发展农村文化教育，解决农民文化水平低、民主素养差问
题；加强农村法治建设，解决村民自治的社会法治环境差问题。
【关 键 词】中国农村/村民自治/民主政治/问题/对策
***同志 1998 年 7 月在安徽考察工作时指出：“包产到户、
乡镇企业和村民自治都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创
造。”尤其村民自治更是农村政治体制的伟大创新。村民自治作
为国家法律确认的对农村基层民主政治建设的一种制度安排，已
成为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本的形式。本文从
以下六个方面探讨其存在的问题和对策。
一、坚持和完善以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层
经营体制，大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问
题，增强村民自治的吸引力和凝聚力
中国农村村民自治的一大特点就是村民与集体的联系十分紧
密。因此，集体经济与村民自治的运作有密切的相关性。集体经
济力量为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑；同时集体经
济愈发达，愈需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，保
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证集体经济规范运作，利益得到合理分配，为群众提供良好的社
会服务。
从实践中看，在缺乏集体经济实力的地方，由于村民自治组
织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，
村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。
因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。
农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的“失控村”，大多是集体
经济的“空壳村”。相反，在一些集体经济实力较强的村，村干
部的报酬、村集体和乡政府要求农户提供的奖金和劳务，主要由
集体组织承担，农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而
减轻负担。因此，村民自治组织享有较高威信，具有较强的凝聚
力和吸引力。可见，村集体经济成为制约村民自治运作和发展的
物质基础。所以，搞好村民自治，必须大力发展农村集体经济，
增强村委会服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。
二、引导农民正确行使民主权利，转变基层政府对农村的管理方
式，解决村民自治中的“过度自治化”和“附属行政化”问题，
促进“乡政村治”格局的长期稳定和规范化运行
现阶段我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡
（镇）政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了在中国共产
党领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。应当说，乡镇的行
政管理权与村民自治权在最终归属和运作目的上是一致的，法律
的规定也是清楚、明确的。村民委员会离不开乡镇政府的支持与
帮助；村民自治也有利于乡镇的行政管理。但在实际工作中，二
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者又经常发生矛盾，主要表现为“过度自治化”和“附属行政
化”两种倾向。所谓“过度自治化”的倾向，是指村民自治超出
了法律规定的范围，村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决
定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利；
或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。所
谓“附属行政化”的倾向，是指村民自治在一定程度上名存实
亡，乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传
统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经
村民民主选举产生的干部随意调动、任免；或对属于村委会自治
范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令。从目
前的情况看，“过度自治化”的倾向在全国尚不普遍，但已出现
了一些苗头和若干典型事例；“附属行政化”的倾向在一些地方
则具有一定的普遍性。为了克服在村民自治问题上的这两种错误
倾向，对乡村关系进行适当、有效的整合，必须从以下三个方面
进行努力。
第一，乡（镇）政府及其工作人员要提高认识，转变观念，
改进工作方式、方法，依法履行“乡政”职责。
政府主动推进是我国村民自治由自发兴起到规范发展的重要
动力，也是农村基层民主发展的一个重要特点。因此，在乡村关
系中，乡镇政府是主导方面。解决“乡政”与“村治”的矛盾，
从乡镇政府方面说，主要是提高认识和改进方法问题。提高认
识，就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关
系。这是村委会的性质决定的。村委会是村民自治组织，依法享
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摘要：
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我国村民自治存在的问题与对策探讨【内容提要】村民自治的健康发展，亟待解决以下六个问题：大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题；理顺乡村关系，解决“过度自治化”和“附属行政化”问题；理顺村党组织与村民自治组织的关系，解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题；深入开展村民自治示范活动，解决村民自治缺少经验和各地工作不平衡问题；大力发展农村文化教育，解决农民文化水平低、民主素养差问题；加强农村法治建设，解决村民自治的社会法治环境差问题。【关键词】中国农村/村民自治/民主政治/问题/对策***同志1998年7月在安徽考察工作时指出：“包产到户、乡镇企业和村民自治都...
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