推进城镇化进程政策法律问题调研报告

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推进城镇化进程政策法律问题调研报告

最近随市政协“推进城镇化进程”课题组视察走访了几个县

（市）区，对我市推进城镇化进程几个有关政策法律的问题，进

行调研探讨。现将情况汇报如下：

一、对推进城镇化进程几个有关政策法律问题的分析

1、行政区划制度存在严重缺陷。目前行政区划缺乏整合力

度，本市两区规模偏小，行政体制各自独立，矛盾错综复杂，行

政区划规划与城镇规划不相协调，造成“一城多府”、“城中有

村”、“乡中有城”，迟迟未被纳入城镇管理范畴。如三元区的

城东乡下辖村分列四个街道，梅列区的徐碧乡下辖村分列三个街

道。这主要是缺乏区域协调机制，相邻地区各自为政、盲目竞

争、事权、财权不够明晰，区政府又职能不全，没有土地、规

划、权责不配套，造成办事效率低下，服务不到位。

2．土地管理制度的法律法规与政策容量存在矛盾。一是不同

法律之间、政策与法律之间存在矛盾，如集体土地使用权流转政

策与现行的土地法规有不相容之处，操作起来遇到法律规定的障

碍。又如我国的宪法、土地法都规定城市市区的土地属国家所

有，其土地使用权当然由国家进行支配。而宪法、民法也规定了

公民的私有财产、集体财产受法律保护，任何单位、个人不得侵

占或毁坏。两者的权益保护效力均等。列东老街拆迁改造在列东

村集体土地未征为国有就直接开发，违反了重新修订的土地管理

法第十六条“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得

改变土地现状、不得破坏土地的附着物”的规定，就是极典型的

有关政策法律问题。二是土地征用补偿费问题。国家规定农村集

体土地标准较低，与城镇国有土地的补偿费用及实际价值存在较

大差距。农民的利益在现值上得不到弥补，在征地使用权流转和

置换上存在一些障碍。

3、土地利用与城镇发展的矛盾。一是城镇发展面临用地紧缺

与耕地保护的问题、十分突出，如何使农村土地转为城市用地，

在政策上急待解决。二是现行的用地政策限制了城镇化进程的健

康发展。现行的用地政策，实行的是一整套严格的现反，要求在

行政区域内实行耕地的动态占补平衡，但操作起来难度很大，往

往制约了城镇发展的空间。三是城市规划与土地利用规划不相协

调。两个规划分属两个部门，由于职能各有侧重，考虑问题的角

度不同，在规划编制和实施过程中难以衔接，土地利用规划不能

对城市土地市场用地活动进行有效调节和控制。四是城镇土地收

益未真正用于城镇基础设施建设。土地不是再生资源，国家政策

规定城镇土地收益要用于基础设施建设。事实上由于多种原因目

前城镇土地收益没有真正用于城镇基础设施的建设。

4、城市房屋拆迁工作困难重重，进展缓慢，已成为影响我市

政治、社会稳定的一大因素，并且严重阻碍了推进城镇化进程。

梅列区正在开发的列东老街、龙岗小区、明辉花园等6 片，三元

区正在开发的下洋花园和龙船巷两片等都进展缓慢、等待观望。

其中，列东老街应拆迁 104 尸，63 户不同意拆迁；下洋花园应 96

户拆迁、6家单位拆迁，目前未拆 83 户、单位 4家；龙船巷应拆

迁77 户，未拆迁 1 户。主要反映：一是政府在旧城拆迁改造中，

没有正式批文，常以会议纪要代替行文，应规范并正式形成批

文；二是市里缺乏强制拆迁手段，遇到钉子户，委托的市拆迁公

司力量较弱、力度不够大；三是部分拆迁户要价过高，异地安置

的地块无法满足；四是拆迁难，难在手续不全，国有土地使用权

批准办法难变通。被拆迁户则反映：补偿安置方案不合理，补偿

费太低；计委超越权限批准立项，集体土地未征用为国有即进行

商品房开发；拆迁许可证不合法；原老街一期开发安置的房屋质

量差，采光、结构不好。由于开发商未向政府交清土地出让金，

到今安置户有的房产证、土地证尚未拿到；开发商自恃特殊，对

政府的依赖思想严重，不主动与拆迁户协商，不积极采取措施化

解矛盾。 123

究其原因，随着改革的深入和社会主义市场经济的发展，现

行《城市房屋拆迁管理条例》内不少规定已经明显不适应城市房

屋拆迁工作的需要。条款上带有浓重的计划经济时期的痕迹，内

容上存在着局限性。主要有以下几方面的问题：

① 混淆了国家土地征用开发与商业土地开发的两种性质，导

致了《条例》中规定的条款模糊性，出现两种性质均可通用的条

款，形成政企不分的弊端。

②政府参与商业土地的拆迁工作，赋予了国家的强制力作后

盾，服从于国家的需要，就会使人感到有“强拆强迁”之嫌。特

别是在拆迁过程中，拆近单位或个人常打着政府代理人的旗号进

行拆迁活动，因为利益之间的关系，请求当地政府和法院、公安

等部门参与拆迁活动。一旦发生拆迁纠纷，就把解决问题的责任

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摘要：

推进城镇化进程政策法律问题调研报告最近随市政协“推进城镇化进程”课题组视察走访了几个县（市）区，对我市推进城镇化进程几个有关政策法律的问题，进行调研探讨。现将情况汇报如下：一、对推进城镇化进程几个有关政策法律问题的分析1、行政区划制度存在严重缺陷。目前行政区划缺乏整合力度，本市两区规模偏小，行政体制各自独立，矛盾错综复杂，行政区划规划与城镇规划不相协调，造成“一城多府”、“城中有村”、“乡中有城”，迟迟未被纳入城镇管理范畴。如三元区的城东乡下辖村分列四个街道，梅列区的徐碧乡下辖村分列三个街道。这主要是缺乏区域协调机制，相邻地区各自为政、盲目竞争、事权、财权不够明晰，区政府又职能不全，没有土地、...

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