分税制财政体制下政府收入划分现状调研报告

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省以下财政收入体制是国家财政收入体制的重要组成部分，

是中央对地方财政收入体制的贯彻和延伸。我国省以下财政收入

体制的框架，出自 1994 年实行分税制改革的要求，但目前过渡色

彩较浓，合理化程度和规范性都不高。从十二年来的运行情况

看，现行体制在提高“两个比重”，增强宏观调控能力，调动各

级政府当家理财积极性等方面发挥了积极作用，但省以下政府间

收入划分的现状各地不一，科学性、公平性、均等性和稳定性不

高。财政运行中也出现了一些新情况、新问题，突出表现为在全

国财政总收入高速增长的同时，基层财政困难加剧，农村义务教

育、农村公共卫生体系、农村基础设施等建设滞后，维系基层机

构正常运转和提供均等化公共服务的内生机制日显体制性缺陷，

重要机遇期和矛盾突现期，正确历史发展过程中的看待，适时完

善财政分配体制，统筹经济社会和城乡协调发展已成为各方关注

的焦点。

如何调整和改进省以下财政收入体制，科学合理划分政府间

收入，建立健全地方财政可持续发展的良性运转机制，缓解基层

财政困难，实现中央提出的“统筹城乡发展、统筹区域发展”的

目标，是当前贯彻落实科学发展观，构建和谐社会，加快公共财

政体系建设亟待解决的问题。本课题在对政府间收入划分体制改

革背景、运行现状及存在问题进行体制和现状分析后认为，近期

是调整完善“分税制”财政体制的有利时机，通过适度向地方分

散财力，以缓解基层财政困难和调动地方合理发展经济、精简机

构、增收节支的积极性。从中长期目标来看，按照构建公共财政

体制的要求，需对分税制下财政收入体制进行系统化的调整、改

进和规范。

一、政府间财政收入划分体制的现状分析

(一)我国分税制财政体制改革的历史背景及基本评价

1、我国财政体制改革的历史沿革和阶段特征

规范政府间财政收支划分关系历来是财政体制改革的重要内

容。改革开放以来，我国财政体制和收支划分主要经历了十多次

体制调整和变化，其基本取向都是沿着集权与分权关系判断与选

择这条线来进行的。过度的集权影响地方政府的积极性，阻碍地

方基本职能的发挥，而过度的分权又会导致中央政府宏观控制力

下降，实现其必要职能能力的削弱。因此，寻求适当集权与分权

的体制，是我国政府间财政收支划分关系变革和完善的主要动因

与基本走向。

从建国以来我国财政体制的历史演变进程可以基本佐证这一

趋势判断。建国初期至分税制财政体制实行之前，我国政府间财

政关系的演变大体可以概括为三个阶段：第一阶段，建国初期统

收统支体制(1950—1952 年)阶段，政府间财政关系基本上实行的

是高度集权的体制，财政收支高度集中于中央政府，适应了国民

经济恢复时期的特殊历史背景的需要。第二阶段，统一领导、分

级管理体制(1953—1978 年)，实行了“总额分成”为主要特征的

各类体制，其基本特点是在中央统一领导下的适当分权型体制。

这类体制是在中央集权的前提下，调动地方政府管理经济，组织

财政收入，安排财政支出的积极性。第三阶段，划分收支、分级

包干体制(1980—1993年)，在经济体制实行重大改革的背景下，

对地方政府和国营企业的放权让利是改革的主要基调。适应这种

改革要求，政府间财政体制逐步走向分权性体制。以“分灶吃

饭”为典型的分权体制，使得地方政府的财力不断增长，中央财

政的财力在全部财政收入中的比重逐年下降，中央财政对各地区

的财政调节能力明显减弱。

以上三个阶段的财政体制，基本适应了当时的经济体制和国

家的政治形势，推动了当时的经济社会的发展，在当时背景下是

客观现实的选择。从历史发展阶段的特征变化来看，大致是沿着

从集权向分权这条主线推进的，特别是第三阶段的划分收支、分

级包干体制，走向分权的步伐更大，在充分调动地方当家理财积

极性的同时，中央财政收入在全国财政收入中的比重相应下降，

削弱了中央财政的宏观调控能力：一是弱化了中央政府在预算管

理体制中的主导地位，影响了中央财政的控制力；二是强化了地

区经济发展的不平衡；三是包干制阻碍了流动性，影响了资源配

置效率；四是模糊了各级政府的职责，不利于税收制度的优化。

有鉴于此，财政包干制已不适应当时经济发展的要求。

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2、分税制财政体制的试点及全面推行

1994 年开始实行的分税制财政管理体制是我国改革开放以来

政府间财政关系改革力度最大，影响最为深远的一次制度创新。

其改革初衷是要建立与国际上市场经济国家通行做法的中央(或联

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分税制财政体制下政府收入划分现状调研报告省以下财政收入体制是国家财政收入体制的重要组成部分，是中央对地方财政收入体制的贯彻和延伸。我国省以下财政收入体制的框架，出自1994年实行分税制改革的要求，但目前过渡色彩较浓，合理化程度和规范性都不高。从十二年来的运行情况看，现行体制在提高“两个比重”，增强宏观调控能力，调动各级政府当家理财积极性等方面发挥了积极作用，但省以下政府间收入划分的现状各地不一，科学性、公平性、均等性和稳定性不高。财政运行中也出现了一些新情况、新问题，突出表现为在全国财政总收入高速增长的同时，基层财政困难加剧，农村义务教育、农村公共卫生体系、农村基础设施等建设滞后，维系基层机构...

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