当前税收风险管理工作存在的问题及如何加强税收风险管理工作
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2024-08-16
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当前税收风险管理工作存在的问题及如何加强税收风险管理工作
税收风险管理工作在我县已经运行好几年了，根据这几年的运行情况来看，虽然取得了一
些成绩，但是我觉得离真正的税收风险管理工作以及上级部门的要求还有很大的距离。目
前我们税收风险管理工作中主要存在以下几方面的问题：
一是税收风险管理理念尚未完全树立。现在我们天天讲以税收风险管理为导向，究竟什么
是税收风险管理（1.税收风险管理的理论来源。风险管理具有悠久的历史，现代风险管理
思想出现在 20 “ ”世纪前半世纪，如法约尔的安全生产思想，马歇尔的 风险分担管理 观点
等。1938 年以后，美国企业对风险管理开始采用科学的方法，并逐步积累了丰富的经
验。1950 “ ”年代风险管理发展成为一门学科，加拉格尔在 风险管理：成本控制的新阶段 的
论文中，提出了风险管理的概念。1970 年代以后逐渐掀起了全球性的风险管理运动。1970
年代以后，随着企业面临的风险复杂多样和风险费用的增加，法国从美国引进了风险管理
并在法国国内传播开来。与法国同时，日本也开始了风险管理研究。近 20 年来，美国、
英国、法国、德国、日本等国家先后建立起全国性和地区性的风险管理协会。1983 年在美
国召开的风险和保险管理协会年会上，世界各国专家学者云集纽约，共同讨论并通过
“了101 ”条风险管理准则 ，它标志着风险管理的发展已进入了一个新的发展阶段。1986
年，由欧洲 11 “ ”个国家共同成立的 欧洲风险研究会 将风险研究扩大到国际交流范
围。1986 年10 月，风险管理国际学术讨论会在新加坡召开，风险管理已经由环大西洋地
区向亚洲太平洋地区发展。中国对于风险管理的研究开始于 1980 年代。学者将风险管理
和安全系统工程理论引入中国，在少数企业试用中感觉比较满意。中国大部分企业缺乏对
风险管理的认识，也没有建立专门的风险管理机构。作为一门学科，风险管理学在中国仍
旧处于起步阶段。2.税收风险管理发展进程。oecd（国际经济合作发展组织）作为国际组
织把现代管理科学中的风险管理理论和现代税收管理相融合，推进了税收风险管理的发
展：1997 年7月，oecd 通过一个名为风险管理的应用指引，对在税收管理领域中应用风
险管理模型进行了扼要描述。20xx 年初的oecd 战略管理论坛一致同意，为促进税收遵从
风险管理的实践应用，特别是对中小企业税收遵从风险管理，提供更加全面的指导。20xx
年5月，来自oecd 成员国的许多税务官员在伦敦召开会议，组建了相应的工作小组，明
确其工作范围主要是关注影响中小企业国内税收遵从问题。20xx 年10 月，oecd 批准了税
收管理遵从小组论坛提供的，题为《遵从风险管理：管理和改进税收遵从》的税收风险管
理应用指引。澳大利亚、法国、德国、日本、美国等近二十个国家税务专家参与文献的起
草工作。20xx 年，oecd 在南非开普敦召开了税收管理论坛第四次会议，讨论了大企业税
收风险管理的相关问题。3.税收风险管理是指税务机关运用风险管理的理念和方法，合理
配置管理资源，通过风险分析识别，风险等级排序，风险应对处理，以及过程监控、绩效
评估等措施，不断提高纳税遵从度的过程和方法。税收风险管理是现代管理科学和现代税
收管理相融合的一个产物。），税收风险管理都包含哪些内容（税收风险管理事项主要包
括风险任务管理和风险应对管理。风险任务管理主要包括风险管理规划、风险分析识别、
风险等级排序、风险诊断书出具、风险应对任务下达、风险任务评价监督等。风险应对管
理主要包括税收风险提示、纳税评估、税务稽查等），我想在座的可能有人能说清，但是
大部分人还是一知半解，还没有完全弄明白，因为税收风险管理对我们而言，确实是一个
新生事物，目前还处于探索，摸索前行阶段。但是在国外，税收风险管理已经形成了相对
成熟的理论并且广泛应用于税收征管实践。
二是税收风险管理和纳税评估的关系尚未理清。现在在文件和讲话中有时用税收风险管
理，有时用纳税评估，但二者究竟是不是一回事，肯定不是一回事。税收风险管理是一个
战略层面的概念，它是一种广义层面上的管理手段，我们要把它放在战略的高度、从全局
的角度研究，并制定税收风险管理的战略规划。而不要仅仅从技术角度和操作层面来认识
它，不要仅仅把它看作一项管理工具。实际上，它更是一种思维方式。纳税评估是税收管
理过程中伴随税收风险管理而产生的狭义层面的具体管理手段，纳税评估只是税收管理手
段中的一种，不是全部。
三是税收风险管理定位不明
全面风险管理的目标已经确定，下一个问题是如何确定风险管理在整个税收管理中的位
置。全面风险管理理念指导下的税收风险管理应该是在税收工作的各个方面、各个环节、
所有过程进行风险防范和控制。那么，它是作为一个管理理念包容在已有的政策体系中，
还是另起炉灶成立独立的体系呢？它是作为管理方法之一，还是贯穿在其它管理方法之中
“ ”的原则？是中国税务报某报道的标题中所说的 加强税收征管推进现代风险管理 ，还是通
过风险管理来加强税收征管呢？这些问题都涉及风险管理的政策定位。
去年以来，以纳税人自行申报划解税款和纳税服务司的设立为标志，我国税收征管模式正
在发生重大变革。《全国中长期税收征管工作规划（20xx-20xx 年）》（详细提纲讨论
“稿）提出了 以申报纳税为基础，以信息化技术为依托，风险管理，规范执法，优化服
” “ ” “务，促进遵从 的税收征管模式。与现行模式相比主要是淡化 征收 的概念、用 风险管
” “ ”理，规范执法 代替了重点稽查，强化管理 。从本质上讲，就是将税务机关的征收职
责，转化为纳税人的缴纳职责，征收转变为服务。税收工作将分为服务和执法两大块，以
严格执法提高纳税人的纳税意识，以高质量的服务提高纳税人履行缴纳职责的简易程度。
它体现了建设服务性政府的方向，也体现了西方国家的先进税收理念。实际工作中，如何
在服务和执法中体现风险管理的内容呢？我们现在说税收风险管理包括纳税遵从风险管理
和税收执法风险管理。从各地的实践情况来看，执法风险管理就是对执法行为可能对税务
机关和税务人员利益产生损害的情况进行控制。它与税收流失无必然的关系，严格来说不
属于税收风险的风容。纳税遵从风险管理概念比较明确，但是由于涉及面太广，各地在实
际工作中难以把握，仅仅在征管资源的分配和稽查选案方面进行了一些探索。这显然达不
到全面风险管理的要求。所以，政策定位不明确将严重影响税收风收管理的有效开展。
四是相关基础薄弱
技术力量的薄弱。风险管理的核心是数学模型，人类的风险管理实践与数学发现密切相
关，大数定律理的发现促成了保险业的产生，而保险是风险规避最主要的方法；布莱克
――斯科尔斯期权定价模型被称为现代金融风险管理理论发展的里程碑。可以认为，没有
数学模型就没有风险管理。例如，我们要进行纳税遵从风险管理，首先要有一个数学模型
来计算纳税遵从度，否则我们就无从衡量管理的成效，也无法确定管理的重点。而要建立
“并随时修正数学模型，必须要有高素质的专业人员提供技术上的保证。这是正在 因地制
”宜地开展风险管理的基层税务机关所不具备的。
外部环境上的欠缺。风险管理的必须依靠大量正确的数据信息，而最有说服力的信息往往
不是纳税人自己提供，而是来源于第三方的。美国国税局的统计资料说明：受第三方信息
报告制约和被代扣代缴税款的纳税人，税法遵从度几乎高达 99%。第三方信息主要来源于
银行的支付制度，国家职能部门之间的信息共享等方面。在我国银行卡支付仍未普及，还
存在大量的现金结算，与发达国家相比仍有巨大的差距。另一方面，国家职能部门之间的
信息共享仍然处于较低的水平。这些外部环境的欠缺都是
法律基础的薄弱。现阶段，风险管理还缺少一些必要的法律法规的支持。风险管理虽然以
内部控制为主，但其信息的获取往往涉及其它单位和个人，这就需要有相关法律法规的支
持。法律支持对风险管理具有重要意义，西方国家对此非常重视。美国在最近就立法对
20xx 年国税局获取第三方信息报告的范围进行了拓展。另外，全面风险管理必然会涉及内
部管理制度的调整，而一些制度是按法律法规的形式确定的，这就将产生制度性的矛盾。
以上所述都是客观存在的一些困难。除此之处，在主观方面也存在一些问题，例如：在基
层不理解风险管理工作的人占较大比例，认为风险管理不重要，甚至没有必要的人也很
多。人的因素是管理工作中决定性的因素，主观方面的问题往往决定工作的成败，应当给
予特别关注。
认清困难，有利于我们立足实际，正确开展这项难度很大的工作。通过上面对困难的分
析，我认为要做好税收风险管理工作必须注意下列几个方面：
一是认清税收风险管理和纳税评估的现状与未来形势。
1、税收风险管理的现状和趋势。虽然税收执法风险作为一个较为模糊的概念已出现了好
几年，但是真正在全国税务系统中明确提出风险管理的文件却是在国税发[20xx]1 号文件
“ ” “中，其中， 研究降低税收执法风险的具体措施 和探索建立大企业涉税内控测试和风险
”评价机制 两项涉及风险管理的内容引人注目，这是风险管理理念首次进入我国税务系
统。该文下达二十天后，总局又下发了《国家税务总局关于进一步做好税收征管工作的通
知》（国税发[20xx]16 “ ”号）。在 个加 征管工作的文件中， 大出 ，共出 了这 强 风险 风头现
11 次，税收风险、税收管理风险、纳税遵从风险、风险导向税收管理机制等概念令人眼花
缭乱。这个文件宣告我国税收风险管理工作在全国范围内全面开展。值得注意的是文件中
“并没有为下级税务机关提供风险管理的具体方法，而是要求各级税务机关：因地制宜采
”取有效措施，大力规范税收秩序，积极做好风险防范、堵漏挖潜和增收工作。 很明显，
面对风险管理这项具有突发性，又是开创性的工作，总局也不能在短时内提供操作性较强
“ ”的实质性指导，它需要各级税务机关在实践中因地制宜、各显其能，在不断探索中逐步
完善。
在国家出台的《全国中长期税收征管工作规划（20xx-20xx 年）》（详细提纲讨论稿）
“ ” “中，将 坚持纳税遵从风险和内部执法风险的全面风险管理理念 作为基本理念之一， 要
”在税收工作的各个方面、各个环节、所有过程进行风险防范和控制 ，逐步建立以申报纳
税为基础，以信息化技术为依托，风险管理，规范执法，优化服务，促进遵从的税收征管
模式。可见，风险管理在新的征管模式中占有重要地位，并将在我国税收实践中产生深远
的影响。
2、纳税评估的定位与作用
纳税评估是税务机关根据税收征管法有关规定，利用获取的涉税信息，对纳税人纳税申报
情况的真实性、准确性进行审核评价，并做出相应处理的税收管理行为。纳税评估是基层
税源管理单位税收征管的重要程序和风险应对的重要方法，它运用柔性手段，对纳税人进
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当前税收风险管理工作存在的问题及如何加强税收风险管理工作税收风险管理工作在我县已经运行好几年了，根据这几年的运行情况来看，虽然取得了一些成绩，但是我觉得离真正的税收风险管理工作以及上级部门的要求还有很大的距离。目前我们税收风险管理工作中主要存在以下几方面的问题：一是税收风险管理理念尚未完全树立。现在我们天天讲以税收风险管理为导向，究竟什么是税收风险管理（1.税收风险管理的理论来源。风险管理具有悠久的历史，现代风险管理思想出现在20“”世纪前半世纪，如法约尔的安全生产思想，马歇尔的风险分担管理观点等。1938年以后，美国企业对风险管理开始采用科学的方法，并逐步积累了丰富的经验。1950“”年代风...
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