关于加强飞行器“低慢小”问题的思考

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“ ”关于加强飞行器低慢小问题的思考

“ ” “ ”近年来，由于低慢小飞行器的日益普及和相关管控手段缺失，低慢小飞行器擅闯禁飞

区及敏感地带的事件时有发生，严重扰乱了空中交通正常秩序。特别在反恐形势日趋严峻

“ ”的情况下，低慢小飞行器存在被不法分子利用，威胁国家安全和社会稳定的隐患。本文

“ ”以问题为导向，就低慢小飞行器现状问题进行分析并提出相应管控建议。

“ ”一、低慢小飞行器的定义及其管控现状

“”低慢小飞行器主要是指飞行高度 500 米以下、飞行速度小于 200 公里/小时、雷达反射

面积小于 2平方米的飞行目标，包括轻型和超轻型飞机、轻型直升机、无人机、滑翔机、

三角翼、动力三角翼、滑翔伞、动力伞、热气球、飞艇、航空模型、航天模型、空飘气球

“ ”等。其中，无人机是无人驾驶飞机的简称（Unmanned Aerial Vehicle），是指利用无

线电遥控设备和自备的程序控制的不载人飞机，包括无人直升机、固定翼机、多旋翼飞行

器、无人飞艇、无人伞翼机，也包括临近空间飞行器（20 -100 公里空域），如平流层飞

“ ” “ ”艇、高空气球、太阳能无人机等。从实际工作来看，无人机与低慢小飞行器在定义上

有交叉，特别是民用无人机普遍具有低空飞行、速度较慢、体积较小等特点，应当纳

“ ”入低慢小飞行器管控范畴，目前民用无人机在媒体和广告公司中使用较为普遍。

“ ”随着近年来全国各地时发低慢小飞行器管控事故，各地公安机关根据重大活动安保工作

需要，也零星出台了一些临时管控规定，但未形成系统规范，标准也不统一。20xx 年9月

8日，广东省政府首次颁布了《关于广州亚运会、亚残运会期间加强对小型航空器和空飘

飞行活动安全管理的通告》（粤府〔20xx〕121 号），省公安厅于同年 10 月份下了《关发

“ ”于进一步做好亚运会、亚残会期间低慢小飞行器防范处置有关工作的通知》（粤公传发

〔20xx〕2661 “ ”号），要求各地市公安机关严格按照省厅部署，组织开展低慢小飞行器临

“ ”时管控工作。新疆、南宁等地也相继出台管控通告，在重要节点对低慢小飞行器全面禁

飞。为严防抗战胜利70 周年纪念活动期间发生违规升空问题，20xx 年6月中旬，公安部

“ ”专门组织召开加强低慢小飞行器地面管控工作专项部署电视电话会议，要求各地公安部

“ ” “ ”门按照条块结合、属地管理的工作原则，迅速开展低慢小飞行器摸底排查及管控工

“ ”作，低慢小行器的管控上升到国家面。对飞层

“ ”目前，各地公安机关依据上级有关要求纷纷出台相应措施规定，低慢小飞行器管控在国

“ ”内日渐成为常态。但由于我国低慢小飞行器管控面临问题复杂，各地公安机关管控进度

“不一，采取措施不尽相同。以珠海市公安局为例，一般在各项重大活动安保期间，对低

” “ ”慢小飞行器采取临时管控。具体措施有：一是组织辖区分局围绕低慢小飞行器全面开

“展排查摸底、登记备案，摸清底数。二是联合珠海进近管制中心等单位，初步建立低慢

” “小临时地面管控、应急处置协调联动机制。三是与使用（持有）单位或个人签订《低慢

” “ ”小管控工作责任书》，明确临时管控期间，对低慢小飞行器实施禁飞、封存、看护等

“ ”强化管控和应急处置措施。同时加强社会面巡查，严密防范和及时处置低慢小飞行器造

成的不良危害。

“ ”二、低慢小飞行器管控难点及存在问题

“ ”一是管理主体多头，责任划分不清。一方面，各级公安机关沿用重大活动、敏感时期临

“ ” “ ”时禁飞管控措施，从反恐角度对低慢小飞行器开展临时管控；另一方面，低慢小飞行

器种类繁杂，空管主体涉及空军、民航、气象、体育等多部门。如：《中华人民共和国飞

“ ”行基本规则》规定，国家对境内所有飞行实行统一管制、分别指挥空管体制，由空军负

责实施全国的飞行管制，民用飞行和外航飞行由民航实施指挥。《民用无人机空中交通管

理办法》规定，组织民用无人机活动应当向民航空管单位申请划设和使用空域。《通用航

空飞行管制条例》规定，从事通用航空飞行活动应当向当地飞行管制部门提出飞行计划申

请。《施放气球管理办法》规定，施放无人驾驶自由气球和系留气球需经气象部门批准。

《航空体育运动管理办法》规定，从事航空体育运动必须向所在地区的省、自治区、直辖

“ ”市体委报告并办理登记手续。这些规则、条例、办法等虽然对低慢小飞行器的多种空管

“ ”主体进行了明确规定，但实际上目前各单位对其基本处于不申请就不管理的被动管理状

“ ”态。另外，低慢小飞行器地面管理中的生产、销售等环节，又涉及工商、质监等管理部

“ ”门。在市场经济和现代化科技快速发展的背景下，航模、民用无人机等低慢小飞行器因

其用途广泛，得以快速发展、广泛普及。这些东西除了在淘宝、京东等网络交易平台可以

购买外，一些大型超市、玩具店亦有销售，价格从一百元左右到几十万元不等；良莠不

齐，销售、购买无任何门槛。各管理主体由于受体制、机制等因素制约，相互间缺乏联动

“ ” “ ”配合，致使当前低慢小飞行器管理呈现监管滞后，执法不力，黑飞现象普遍的状况。

“ ”二是法制建设滞后，管理缺乏有力支撑。我国低慢小飞行器管理的法制建设相对滞

后。20xx 年，国家空管委着手制定《低空空域使用管理规定（试行）》，但该规定尚在征

求意见中，并未正式下发。目前适用的《中华人民共和国飞行基本规则》、《通用航空飞

行管制条例》、《民用无人机空中交通管理办法》、《施放气球管理办法》、《航空体育

运动管理办法》等低空空域管理的法规多为原则性规定，对低空空域分类管理、空域划

设、飞行安全管控、飞行准入监管等具体领域未做出具体法律规定；民航局于近年来颁布

的《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》、《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理

暂行规定》等规定又多为临时性规定，并未形成完整系统的规章及管理体系。由于具体法

规的缺失，仅依靠原则性规定难以实际作用到低空空域监管中，造成实践中无法可依、有

“ ”法不依、执法困难的问题。三是法制宣传不足，社会认知度不够。当前，低慢小飞行器

管理涉及的部门法规和民航管理文件较多。由于宣传不足，群众普遍认识不清，特别是

“ ”对低慢小飞行器飞行是否需要申请、向哪个部门申请、如何申请等问题仍不清晰。如民

航主管部门在20xx 年出台的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》明确了无

人机驾驶员分类管理细则，规定在室内运行的无人机、在视距内运行的微型无人机以及在

人烟稀少、空旷的非人口稠密区进行试验的无人机飞行无需证照管理。但由于法制宣传力

“度欠缺，广大群众以及地方政府相关部门对该管理细则仍不甚了解，对视距内范

” “ ” “ ” “ ” “ ” “ ”围、超视距内范围、微型无人机、轻型无人机、融合空域、隔离空域等专用

术语理解不清楚，对是否需要办理相关证照、手续更是无从谈起。四是公安机关的管控难

“ ”度较大。根据现行的法律法规规定，低慢小飞行器日常管理应当由空军、民航、气象、

体育等相关部门负责，而对于公安机关的管理职责，法律没有做出明确和具体的规定。但

“ ”由于低慢小飞行器具有成本低廉、操作简单、起降方便、目标小、操控者隐蔽性强等特

点，极易被不法分子、敌对势力和恐怖分子利用，对国家安全、社会稳定和人民群众构成

“ ”严重威胁。另外，低慢小飞行器操纵者普遍缺乏专业培训，素质参差不齐，安全系数

“ ”小。从当前实际情况来看，低慢小飞行器应用普及，特别是在大型群众性活动中，多旋

翼无人机已被活动主办单位、媒体广泛应用于活动全景拍摄，存在一定安全隐患，一旦在

人群高度密集的活动现场发生飞行器坠落或被恐怖分子利用，后果将不堪设想。

“ ”为此，公安机关要做好源头管控，必须加强对低慢小飞行器的治安管理。但由于当前法

“ ” “ ”制建设滞后，公安机关对低慢小飞行器实施治安管理措施缺乏法律依据，对低慢小飞

“ ”行器违规升空等低空区域管理违法行为无权查处，处于无法可依的状态。目前而言，各

“ ”级公安机关仅能采用重大活动、敏感时期临时禁飞管控措施，对其日常治安管理未能作

“出规范；由于临时管控措施缺乏工作连续性，久之，则导致部分基层公安机关对低慢

”小飞行器管控的愈加漠视。

“ ”三、加强低慢小飞行器管控建议

“ ”一是强化立法保障。加强对低慢小飞行器及其拥有者飞行活动的管理势在必行，而立法

“ ” “保障是加低慢小行器管控工作的根本。不断完善法制体系，建立防范、置低强飞应处

” “ ”慢小飞行器肇事的法律依据，把低慢小飞行器的研制、生产、销售、管控和肇事处置

等环节纳入规范化管理渠道。进一步明确空军、民航、公安、气象、体育、工商、质监、

“ ”安、无管理等部低慢小行器的管理，提高低空空域的管控能力。二是监线电门飞职责对

“ ”强化管控机制建设。政府层面应积极组织开展专题调研，探索建立低慢小飞行器管控的

“ ” “有效机制。一方面，建立低慢小飞行器登记备案制度。按照属地管理、预防为主、形

” “成合力、制空于地的原则，由各镇（街）负责组织摸清辖区生产、销售、持有低慢

” “小飞行器情况，对群众自发集中放飞场地进行排查、登记，对生产、销售、持有低慢

” “ ” “ ”小飞行器单位和个人实行实名制，对低慢小飞行器基本情况做到底数清、情况明。

另一方面，建立健全联合管控处置机制。建立由市政府牵头，民航、气象、安监、公安、

“ ”工商、等部参与的低慢小行器合管控小。通建立健全席会、情质监门飞联领导组过联议

况通报、联合查处等联合管控处置机制，明确各相关职能部门的管理责任，建立常态化联

动处置工作制度。如20xx 年11 “月，黑江省安全管局印《全省安全管系低慢龙监发监统

” “ ”小飞行器防控工作意见》，由安监部门牵头组织开展低慢小飞行器排查登记，建立了

跨部门协同机制。三是强化法律法规宣传。由民航、气象等相关管理部门牵头，各有关部

“ ”门配合，大力开展空防空管宣传教育，使社会公众特别是低慢小飞行器持有者熟悉通用

“ ”航空管理政策法规，了解低慢小飞行器飞行审批的相关规定，引导社会公众知法守法，

“ ”提高低慢小飞行器飞行活动安全管理意识，严格执行报批制度，自觉遵守飞行秩序。同

“ ”时，在低慢小飞行器违规起降频次高的地方树立告示牌，营造全社会共同护航飞行安全

的浓厚氛围。四是强化行业协会建设。根据《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规

定》，在视距内运行的除微型以外的无人机（7千克以上无人机）等情况，由民航部门牵

头，进一步加强行业协会建设，依法实施对民用无人机系统驾驶员管理。

“ ”此外，面对现阶段低慢小飞行器管控严峻形势，各地公安机关还可以结合社会面巡逻管

控、社区管理等工作，全面加强对海滨、广场、空地、园林等重点区域、场所以及人员的

“ ” “ ”监控，一旦发现违规升空低慢小飞行器的行为，按照属地管辖，妥善处置的原则，第

一时间赶赴现场，迅速做好地面处理和现场秩序维护，并配合相关部门及时控制违规人

员，开展调查取证工作，确保社会治安秩序稳定。

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摘要：

“”关于加强飞行器低慢小问题的思考“”“”近年来，由于低慢小飞行器的日益普及和相关管控手段缺失，低慢小飞行器擅闯禁飞区及敏感地带的事件时有发生，严重扰乱了空中交通正常秩序。特别在反恐形势日趋严峻“”的情况下，低慢小飞行器存在被不法分子利用，威胁国家安全和社会稳定的隐患。本文“”以问题为导向，就低慢小飞行器现状问题进行分析并提出相应管控建议。“”一、低慢小飞行器的定义及其管控现状“”低慢小飞行器主要是指飞行高度500米以下、飞行速度小于200公里/小时、雷达反射面积小于2平方米的飞行目标，包括轻型和超轻型飞机、轻型直升机、无人机、滑翔机、三角翼、动力三角翼、滑翔伞、动力伞、热气球、飞艇、航空模型...

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